县。中央只负责管理四十八个郡，再由郡来管理下属的县，政府的管理链条不长，中央对郡、郡对县都可以进行有效管理，哪怕是在信息传递不畅、交通不便的古代，也能清楚明确的传达中央的政令，行政效率空前提高。中央下达行政命令到郡一级，郡再下达到县，由中央来总揽全局行使决策权，地方郡县上官员则负责具体去执行。[9]

而中央的行政权力则掌握在皇帝和三公九卿手中，秦、汉两朝都是大一统的王朝，其疆域比之夏商周三朝要大许多，除了用郡县制划分地域，在地方上分担行政权力外，在中央显而易见光靠皇帝一人是无论如何也不可能治理偌大的国家的。于是，秦、汉两朝在中央设立三公九卿制度。

丞相、太尉、御史大夫合称“三公”，最高行政长官是丞相，由其辅助皇帝处理政务，同时管理文武百官。最高军政长官为太尉，掌管全国军务，但其平时也没有军权，战时必须听从皇帝命令，且要有皇帝的符节才能调动军队，军权实际是掌握在皇帝手中。御史大夫的职责为监察百官，御史大夫之下尚设立有御史中丞，负责掌管文籍，同时监察中下级官吏；侍御史则负责文书往来；另有中央下派到地方负责监督地方郡守的御史为监察御史。[10]

九卿位于三公之下分别掌管具体的事务，分别是奉常掌礼仪；郎中掌宫门；卫尉掌宫门卫兵；太仆掌舆马；廷尉掌刑罚；典客掌民族事；宗正掌宗室事；内史掌钱谷；少府掌山泽之税。三公九卿各司其职共同掌握国家行政权力。[11]

郡县制与三公九卿制的出现，是统一王朝的必然选择。夏商周三朝时，行政权力掌握在分封制下的以血缘关系为纽带的宗族之间，诸侯国内的各官吏实则是本宗族内具有血缘关系的族人。决定你是否能为官的条件不是你的才华与能力而是你是否具有贵族血统，这一不公平的制度自然为广大知识分子所不满。废除分封制，设立通过选拨官吏来任命郡县长官的郡县制，拓宽了知识分子的仕途，自然也就能得到他们的拥戴。[12]

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这两种制度打破了僵固的世袭制，使整个行政体系充满活力，大大提高了政府的行政效率。[13]

（三）从三省六部制、“二府”到内军机处

自秦汉以来，在地方上，郡县制为每一个大一统王朝维护政权统一的必然选择，虽然名称有州县、道县、路县、行省等改变，但都是效法于郡县制的。

而在中央，由于专制主义中央集权制度不断调整，不断地充实完备，外加封建王朝内部皇权与相权的不断冲突，这一时期的中央官制处于不断变化中，行政权力也在各个部门游走，但是又有一个共同点，便是具体的行政执行部门没有太大的改变，都沿袭着隋唐以来的三省六部制。

何为三省六部，三省为中央决策机构分为中书、门下、尚书三省，六部则分别指的是吏、户、礼、兵、刑、工六个具体的行政部门。[14]

自秦朝确立专制主义中央集权制度以来，加强中央权力强化皇权便成为每一位雄才伟略的帝王的心愿。汉武帝在位的时候为了加强中央集权，削弱丞相的权力，在身边的亲信官吏和侍从中挑选人组成新的决策机构—“中朝”，“中朝”的官吏均由皇帝直接进行任命，但是品级普遍较低，且不在朝堂上担任具体的行政职务。后来，“尚书”职能越来越重要，“尚书”原来只是少府的一名属官，负责帮助皇帝保管奏章。此时大臣们的奏疏是不可以直接献给皇帝的，必须先送达尚书署，成帝时，尚书署的长官一改原来任用宦官的传统，改任士子，后署又改为台，从此尚书台便成了皇帝的秘书处。后来直到曹魏的时候，尚书台彻底从少府中独立出来，成为朝廷最高的权力机关，最高行政权力此时便由丞相处转移到了尚书台。

后来为了牵制尚书令的权力，又设置了秘书令来负责起草皇帝的旨意，后来魏文帝改秘书变为中书，又设立了一个机构—中书监，长官为中书令，掌管机要后扩大为中书省。中书省的主要职责便是承皇帝的旨意来草拟诏书、传达皇帝的诏令，并且能够参与到国家立法中来。中书省渐渐参与到决策军国大事中，又可以对不妥的行政行为进行谏议，甚至于辩驳皇帝下达的旨意，能够取舍官吏的奏章，朝廷的权力中心便由尚书省转移到了中书省，中书令取代了尚书令成为宰相。

但是随着中书省的权柄日渐加重，唯恐对皇权造成冲击，从魏晋开始，皇帝逐渐让侍中参政，后来又正式设立一个门下省来牵制中书省的权力。侍中在汉代的时候只是一个替天子处理一些日常事务甚至生活琐事的小官，但因为亲近皇帝，无形中便成了亲信贵重的职位。西晋的时候，侍中在朝堂上已经有了显赫的地位，“备切问近对，拾遗补阙。”到东晋哀帝的时候，门下省正式成立。

后来杨坚以外戚身份篡权立隋朝，为了防止同样的命运在自己身上上演。隋文帝在魏晋三省六部的基础上正式设立三省长官共为宰相的制度，这种制度为后来的唐朝所沿袭。

纵观三省的起源，我们不难发现这其实就是皇帝和大臣们争夺行政权力的一场博弈。在秦汉的时候乃至更早的春秋战国时期，国君任命丞相称之为“拜相”，在丞相就职的时候皇帝是要向丞相行礼的，古时的丞相号为“调阴阳”、“掌百官”，是协助皇帝治理天下的，类似于一种合作关系，皇帝自然也就必须要保持表面的礼待。可是中央集权的统一封建王朝设立以后，为了维护世袭统治，历代君主都致力于加强皇权，必然的也就需要抑制相权，而方法又都惊人的相似。[15]

一个人在感觉到一件事情力不从心的时候，最容易找身边的倾诉。至高无上的皇帝也不例外，在和大臣关于行政权力的争夺中失势之后，便将目光放到了身边的人身上，可是皇宫中除了妃嫔宫女就只剩下了太监，显然不能让一群女人去朝堂上和大臣们斗，所以太监成了唯一的选择。这也是历代宦官擅权的根源。

从尚书署到中书监再到门下省，最开始的长官大多都是太监，几百年下来，皇帝不断地利用身旁的太监去分润大臣的权力，可是太监专政的固有缺陷让新设立的部门又一次次的被大臣们抢去。行政权力最终又都回到了臣子们的手中。

到了宋太祖的时候，鉴于唐末、五代藩镇割据、武将乱国的事实，在军事上用“杯酒释兵权”解除了许多大将的兵权，在政治上于三省之外设立“政事堂”，给大臣加“参知政事”头衔，使得他们能进入政事堂与宰相们共商政事，实际上就是在三省长官外再多加了几个丞相。再将五代时期的枢密使常态化，设立“枢密院”掌管军事“以文驭武”，至此，政事堂和枢密院并称“二府”执掌中央最高行政权力。

明朝罢丞相，置内阁。明初的时候沿袭元代政治制度是有丞相一职的，直到“胡惟庸案”后，朱元璋深恐宰相权力过大会对皇位造成冲击，便取消丞相一职。中书省的行政权力下放到六部，六部长官都为“尚书”，六部由皇帝一人直接领导。这套制度最初实施的不错，但是全国的政务公文全部压在皇帝一人身上，年轻的时候还能坚持，待到朱元璋晚年时，老迈的身体再也无法承担繁重政务，只好挑选一些博学之士担任殿阁大学士作为皇帝身边的机要秘书和顾问。这个时候的大学士品级不高，而且只负责一些草拟诏书、提供质询等协助皇帝办公的事务，并没有多大的权力。成祖的时候，内阁大学士成为常设机构，仁宣之后，内阁大臣的权力越来越重，“虽无宰相之名，却有宰相之实”。[16]

皇权集中达到空前的时候是在清朝，清初沿袭明朝制度，同样设立内阁，但此时的内阁没有多少行政权力，仅仅为皇帝储备的顾问，只负责对政事提供意见，决定权则掌握在皇帝和由满清贵族组成的“议政王大臣会议”手中。雍正七年，设立军机处，起初只是为了在平叛战争中更加方便的调动军队、粮草设立的一个临时性机构，后来逐渐从军事扩展到所有政事。从此成了一个凌驾于内阁、议政王大臣会议之上的最高行政机构。

不同于内阁，军机处只是皇帝身边的一个临时性班子，从产生时起，皇帝就没有让它成为一个正式中央行政部门。军机处的存在与否，军机大臣的任命全部由皇帝一人决定，职位的不稳定性自然也就使得军机大臣为了维持手中权力，对皇帝的命令不敢有丝毫违逆，只能“跪受笔录”再交由内阁、六部、地方督抚去执行。

而在明代，内阁大臣的任命是要经过朝堂上大臣们的“廷推”之后再由皇帝任命的，在内阁大臣心中就会有这么一个想法“是大家选举我来当这个官，不是我非要来的”，这种口是心非的想法是很符合明代士大夫的道德观的，因为儒家提倡的就是淡泊名利的价值观，身为官员士子更是必须遵守，哪怕只是表面上的。而由皇帝发中旨提拔的内阁大臣是会被士林中人唾弃的，甚至会作为道德上的污点，受到御史们的弹劾。这种相对民主的方法选出的内阁大臣，自然要比作为“传声筒”的军机大臣们要硬气的多。

从内阁大臣到军机大臣态度的转变，折射出来的就是中央行政权力分配方式的转变。皇权不断加重，大臣手中的行政权被皇帝稀释。

整个中国古代封建社会时期，在中央，行政权力总是在皇帝和以丞相为首的大臣们手中流转。虽然有着不同的部门、不同的官职，但是反映出来的本质依然是对各自权力的争夺，为的是维护自身现有地位或是为了摄取更高的权力，取得更多的社会资源分配资格。

而在地方上，看似古井不波的郡县制下，其实也隐藏着别样的精彩。

三、郡县制与宗法制对行政权力分配的特殊影响

（一）宗法制确立的必然性

进化学上说人类是一种族群动物，这一点在相应的政治制度上也能得到体现。从原始社会的部落到奴隶社会、封建社会的家族，人总是习惯于和亲近的人生活在一起。其中的原因很复杂，

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